อ่าน “วิษณุ” อธิบาย “เหตุผล” การเสนอร่าง “พรบ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ 2561
หมายเหตุ
- สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ จัดตั้งขึ้นตาม พรบ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ 2561
- "วิษณุ เครืองาม" ในฐานะรองนายกฯฝ่ายกฎหมายได้อธิบายต่อ สภานิติบัญญัติ เมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2561 ถึงหลักการและเหตุผลของร่าง พรบฯ ที่รัฐบาลเสนอต่อสภา ก่อนที่จะมีการลงมติในวาระที่ 1 เพื่อรับหลักการ ซึ่งสภาได้ลงมติเห็นชอบ 3 วาระรวด โดยในการประชุมวันนั้น ไม่ได้มีใครเสนอให้ทำการประชุมลับ ต่างจากในวันที่พิจารณาร่าง "พรบ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ 2560" เมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2560 ซึ่งเป็นการประชุมลับ
- "พรบ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ 2560" ซึ่งถูก พรบ.ฉบับนี้ยกเลิกไปนั้น ถูกเสนอให้ สนช พิจารณาในการประชุมครั้งที่ 42/2560 เมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2560 โดยในวันนั้น "สมชาย แสวงการ" ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็น สนช ในขณะนั้น เป็นผู้เสนอให้เปลี่ยนระเบียบวาระการประชุม โดยเลื่อน "เรื่องด่วนที่ 2" ซึ่งสมชายเห็นว่า "เป็นเรื่องที่มีความสำคัญยิ่ง" ขึ้นมาพิจารณาก่อน และ ให้เป็นการประชุมลับ ทั้งนี้ในระเบียบวาระการประชุมในวันนั้น ซึ่งเดิมได้เผยแพร่ให้สมาชิกสภาทราบในวันที่ 30 มิถุนายน 2560 มีวาระ "เรื่องด่วน" เพียงแค่เรื่องเดียว ไม่มี "เรื่องด่วนที่ 2" อยู่ในระเบียบวาระแต่อย่างใด ในรายงานการประชุมไม่มีข้อมูลว่า "เรื่องด่วนที่ 2" คือเรื่องอะไร อย่างไรก็ตามจากบันทึกการประชุม ทำให้ทราบว่าคือเรื่องการพิจารณาร่าง "พรบ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ 2560" ซึ่ง รัฐบาลชุดเดียวกันนี้เป็นผู้เสนอ และมี วิษณุ เครืองาม มาเป็นตัวแทนในการ แถลงหลักการ และ เหตุผลประกอบการเสนอร่าง และ สภาก็ได้ลงมติให้เห็นชอบ 3 วาระรวดเช่นกัน แต่น่าสังเกตุว่าตัวแทนรัฐบาลอย่าง วิษณุ ไม่ได้เป็นผู้เสนอให้ประชุมลับ แต่กลับเป็น สมชาย แสวงการ เป็นผู้เสนอให้ประชุมลับ
- ที่มา จากรายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 71/2561 25 ตุลาคม 2561 แบ่งวรรคและเน้นคำโดยผู้เขียน
- โปรดอ่านประกอบกับโปรดอ่านประกอบกับ “่อ่าน “เหตุผล” การเปลี่ยนชื่อผู้ถือหุ้น จากสำนักงานทรัพย์สินฯ เป็น พระปรมาภิไธยฯ ” ที่สำนักงานทรัพย์สินฯเผยแพร่ก่อนหน้าประมาณ 4 เดือนก่อนการยื่น ร่าง พรบฯ ฉบับใหม่ ให้สภาฯลงมติ“กราบเรียนท่านประธานสภานิติบัญญัติ แห่งชาติที่เคารพ คณะ รัฐมนตรีขอเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. .... มายังสภานิติบัญญัติ แห่งชาติ เพื่อกรุณารับไว้พิจารณา
หลักการของร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. .... คือให้มีการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์
สำหรับเหตุผลนั้นขออนุญาตที่จะกราบเรียนเพื่อความเข้าใจเพราะจะย้อนหลังไปเชื่อมโยงกับพระราชบัญญัติที่สภานี้ได้เคยพิจารณาและให้ความเห็นชอบมาก่อนแล้ว คือเดิมทีนั้นเรื่องที่เกี่ยวกับทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์มีกฎหมายกำหนดรองรับไว้ตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี ๒๔๗๙ หลังจากนั้นก็ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาเป็นลำดับ แล้วก็ว่างเว้นการแก้ไขเพิ่มเติมไปนานหลายสิบปี จนกระทั่งเมื่อปีที่แล้วรัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติมายังสภานี้ฉบับหนึ่ง ซึ่งสภาก็ได้ให้ความเห็นชอบ จนกระทั่งประกาศใช้ พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. ๒๕๖๐ ไปเรียบร้อยแล้ว เพราะฉะนั้น หลักการต่างๆ นั้นก็ได้มีการแก้ไขปรับปรุงในพระราชบัญญัติฉบับที่ผ่านสภาไปเมื่อปีที่แล้ว
แต่หลังจากได้ใช้บังคับมาประมาณ ๑ ปี ก็มีปัญหาเกิดขึ้นเกี่ยวกับความลักลั่นของ ชื่อ คำศัพท์ หรือถ้อยคำที่ใช้มากกว่าที่จะเป็นเรื่องของประเภททรัพย์สิน กล่าวคือ ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. ๒๕๖๐ ที่ผ่านไปแล้วนั้นได้พูดถึงทรัพย์สินที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์เอาไว้ ๓ ชื่อ คือคำว่า “ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์” “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” และ “ทรัพย์สินส่วนพระองค์” จึงเป็นคำที่ค่อนข้างจะสับสน เมื่อเวลาที่จะต้องใช้หรือที่จะถ่ายทอด หรือจะแปลออกไปเป็นภาษาต่างประเทศก็ดีจะทำให้ เกิดปัญหาเพราะมีคำที่เข้ามาเกี่ยวข้องอยู่ถึง ๓ คำ คือคำว่า “ฝ่าย” คำว่า “ใน” คำว่า “ส่วน” ซึ่งที่จริงทั้ง ๓ คำนี้ตามพจนานุกรมแปลเหมือนกันหมด คือแปลว่า ของ แต่เพราะเหตุที่อาศัยหลักตามโบราณก็เลยเรียกว่าทรัพย์สินนั้นเป็นทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ทรัพย์สินนี้เป็นทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ ทรัพย์สินโน้นเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ความสับสนอย่างนี้จึงนำมาซึ่งความคิดว่า ถ้าอย่างนั้นก็ควรจะปรับปรุงชื่อหรือถ้อยคำเสียอีกสักครั้งหนึ่ง ดูแล้วก็เป็นการปรับปรุงแก้ไขเพียงเล็กน้อย คือเปลี่ยนชื่อ
แต่ปรากฏว่าพระราชบัญญัติที่ได้ออกไปเมื่อปีที่แล้วนั้น ๑๒ มาตรา ชื่อทั้ง ๓ คำนี้ปรากฏอยู่ในมาตราทั้ง ๑๒ มาตรา ฉะนั้น เพียงแค่จะเปลี่ยนชื่อก็ต้องไปกระทบกับบทบัญญัติ ๑๒ มาตราในพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย พ.ศ. ๒๕๖๐ ถ้าอย่างนั้นก็ยกเลิกฉบับนั้นเสีย แล้วทำใหม่ทั้งฉบับดูจะเป็นการง่ายกว่า จึงได้เกิดเป็น ร่างพระราชบัญญัติฉบับใหม่ที่เสนอมาในวันนี้มีชื่อว่า ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. ...
นั่นแปลว่าตามระบบใหม่ที่เสนอมาในวันนี้ ท่านประธานครับจะมีทรัพย์สินใหญ่ หรือชื่อใหญ่ หรือคำใหญ่อยู่ข้างบนเรียกว่า “ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” ไม่มีคำว่า“ใน” ไม่มีคำว่า “ส่วน” ไม่มีคำว่า “ของ” ไม่มีคำว่า “ฝ่าย” คำว่า “ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” แล้วทรัพย์สินพระมหากษัตริย์นั่นเองจะแยกย่อยออกไปเป็นปีกกาซ้าย และขวาอีก ๒ กอง กองแรกเรียกกันว่า “ทรัพย์สินในพระองค์“ อีกกองหนึ่งเรียกว่า “ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์” เพราะฉะนั้นคำว่า “ฝ่าย” คำว่า “ส่วน” จะหายไป กราบเรียนใหม่อีกครั้งหนึ่งว่า ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. ....ที่เสนอมาในวันนี้จัดระบบชื่อเสียงเรียงนามใหม่หมดว่าให้มีทรัพย์สินคำกลางรวมอยู่เรียกว่า “ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” ก็เป็นเพียงชื่อครับ ตรงนี้ไม่มีทรัพย์สิน จะบอกว่า แก้ว แหวน เงิน ทอง จะบอกว่า ที่ดิน จะบอกว่าตึกรามบ้านช่อง อะไรเป็นทรัพย์สินพระมหากษัตริย์นั้น ไม่มี เพราะเป็นคำกลาง ๆ แต่ที่จะเป็นชิ้นเป็นอัน เป็นเรื่องเป็นราวคือเมื่อแยกลงมาจะออกมาเป็น ซ้ายและขวา อันหนึ่งก็คือทรัพย์สินในพระองค์ แล้วก็อีกส่วนหนึ่งคือทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ อุปมาไปก็เหมือนกับว่ารัฐสภานั้นแบ่งออกเป็นสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา คำว่า “รัฐสภา” ก็เหมือนกับคำว่า “ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” รัฐสภานั้นแยกออกมาเป็นสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ก็เหมือนกับทรัพย์สินพระมหากษัตริย์แยกออกมาเป็นทรัพย์สินในพระองค์ และทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ ตัวทรัพย์สินก็จะอยู่ตรงใน ๒ ในนี่ล่ะครับ
ถามว่าแล้วอะไร คือทรัพย์สินในพระองค์ ที่จริงร่างพระราชบัญญัติที่เสนอมานี้ไม่ได้เปลี่ยนแปลงอะไรใหม่ไปจากปี ๒๕๖๐ เลย ก็ยังคงลอกเอามาใช้ เปลี่ยนแต่ชื่อ แต่ขอกราบเรียนซ้ำเพื่อความเข้าใจว่าที่แยกออกมาเป็นทรัพย์สินในพระองค์นั้น หมายถึงทรัพย์สินที่พระมหากษัตริย์เคยทรงมีและได้รับอยู่ก่อนจะรับราชสมบัติเป็นพระมหากษัตริย์ ซึ่งก็เป็นของส่วนพระองค์ไปแล้ว หรือแม้เมื่อได้เป็นพระมหากษัตริย์แล้ว ก็ได้รับการทูลเกล้าฯ หรือน้อมเกล้าฯ ถวายจากรัฐไม่ว่า รัฐจะถวายโดยเหตุใด เช่น อาจจะเป็นเงินปีพระบรมวงศานุวงศ์ หรือสุดแต่จะเป็นทรัพย์สินใด หรือทรัพย์สินที่เป็นของ พระองค์แล้วทรงนำไปลงทุนในกิจการใด แล้ว มีดอกผลออกมาก็กลับมาอยู่ในกองนี้คือกองที่ชื่อว่า ทรัพย์สินในพระองค์ สรุปว่าทรัพย์สินในพระองค์คือของส่วนตัว
ส่วนอีกกองหนึ่งคือทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ ตรงนี้ก็คือสิ่งที่เป็นของหลวง เป็นของแผ่นดิน เป็นของผู้ใดก็ตามที่เป็นพระมหากษัตริย์ทรงมีสิทธิที่จะใช้สอยในส่วนนั้น แต่ไม่ได้เป็นของส่วนพระองค์ นั่นแปลว่าจะเป็น มรดกตกทอดไปนั้นไม่ได้ เป็นเรื่องของแผ่นดิน เช่น บรรดาเครื่องมหรรฆภัณฑ์ต่าง ๆ บรรดาปราสาทพระราชวัง หรือที่ดินที่เป็นของทรัพย์สินส่วนรวมของสถาบันพระมหากษัตริย์ หลักอย่างนี้เป็นหลักที่เคยใช้เมื่อปีที่แล้วก็เอามาใส่ไว้ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่ได้เปลี่ยนแปลง ส่วนการที่จะจัดการนั้นเมื่อชื่อเปลี่ยนไปหมดอย่างนี้อะไรที่มาเกี่ยวข้องก็ต้องเปลี่ยนหมด เช่น เดิมเราเคยรู้จักกันว่ามีสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ตามกฎหมายใหม่ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จะไม่มีอยู่ต่อไป สำนักงานทรัพย์สินที่จะมี ก็คือสำนักงานทรัพย์สินที่ดูแลชื่อกลาง นั่นก็คือสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ แต่พอเป็นสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์แล้ว ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์นั้นมี ๒ กอง คือกองในพระองค์กับกองในพระมหากษัตริย์ ทั้ง ๒ อย่างก็จะอยู่ในการจัดการดูแลของสำนักงานเดียวกันคือ สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ที่ว่านั้น แต่ก็อาจจะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ใหบุคคลหรือหน่วยงานใดเป็น ผู้รับไปดูแลได้ โดยประกาศชื่อบุคคลหรือหน่วยงานนั้น ในราชกิจจานุเบกษา
ส่วนภาระใด ๆ ที่เกี่ยวกับภาษีอากร ถ้าหากว่า จะพึงมี ร่างพระราชบัญญัติที่เสนอมาในวันนี้ไม่ได้แตะต้องสิ่งที่เป็น หลักการเดิมที่เคยใช้มา ตั้งแต่โบราณ คือตั้งแต่ปี ๒๔๗๙ แต่ประการใด คือส่วนใดที่ต้องเสียและชำระแก่แผ่นดินก็ยังต้องเสีย ส่วนใดที่ไม่ต้องเสียและไม่ต้องชำระแก่แผ่นดิน ก็ไม่ต้องเสียให้เป็นไปตามกฎหมายอื่นไม่เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ กฎหมายอื่นที่ว่าก็เห็นจะเป็นประมวลรัษฎากรและ กฎหมายภาษีทั้งหลายที่เกี่ยวข้อง ร่างพระราชบัญญัติฉบับที่เสนอวันนี้ไม่ได้แตะต้องในส่วนนี้เลยแม้แต่นิดเดียว
อาจจะมีเรื่องที่เมื่อดูแล้วชวนให้เข้าใจสับสนอยู่นิดหนึ่ง มีข้อความอยู่ในมาตราหนึ่งที่เขียนว่า “การจะวินิจฉัยว่าทรัพย์สินใดเป็นทรัพย์สินพระมหากษัตริย์หรือไม่เป็นเรื่องของพระบรมราชวินิจฉัยตามโบราณราชประเพณี” ข้อความนี้เป็นข้อความใหม่ที่ใส่เข้ามาในครั้งนี้ ความมุ่งหมายของบทบัญญัติข้อนี้ เมื่อสักครู่เราได้พูดกันว่ามีทรัพย์สินอยู่ ๒ กอง กองหนึ่งคือทรัพย์สินในพระองค์ คือของส่วนตัว อีกกองหนึ่ง คือทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นของส่วนรวม อะไรอยู่กองซ้าย กองขวา อะไรเป็นกองส่วนตัวอะไรเป็นกองส่วนรวมไม่มีปัญหาให้วินิจฉัย เพราะมีนิยามอยู่แล้วว่าทรัพย์สินที่เป็นของส่วนตัวหรือ ในพระองค์ได้แก่อะไร ทรัพย์สินที่เป็นของหลวงหรือส่วนรวมหรือในพระมหากษัตริย์ได้แก่อะไรชัด แต่จะมีทรัพย์สินบางประเภทที่อยู่นอก ๒ กองนี้ออกไป ซึ่งเราอาจจะไม่คุ้นว่ามีด้วยหรือ คำตอบว่าเคยมี ในอดีตที่เป็นของหลวง เป็นของพระมหากษัตริย์ เป็นของส่วนพระองค์ แล้วได้มีการโอนไปโดยเหตุซึ่งฝ่าฝืนความสมัครใจของผู้เป็นเจ้าของ พูดกันตรง ๆ ชัดๆ ก็คือหลัง เปลี่ยนแปลงการปกครองได้มีการยึดหรือนำเอาส่วนที่เป็นพระราชทรัพย์ไปเป็นของรัฐบาลเพื่อใช้ประโยชน์ในกิจการของรัฐบาล แล้ว ก็ไม่ได้มีการทักท้วงอะไรกันในเวลาที่ผ่านมา ทั้งที่โดยโบราณราชประเพณีแล้วเป็นของส่วนพระองค์หรือเป็นของสถาบันไม่ใช่เป็น ของรัฐบาลตรงนี้แหละบทบัญญัติที่เพิ่มเข้ามาในวันนี้บอกว่า อะไรที่เป็นทรัพย์สินกองที่ ๑ กับกองที่ ๒ ไม่มีปัญหาเป็นไปตามนิยาม แต่ที่อยู่นอก ๒ กองนี้แล้วควรจะต้องเข้ามาอยู่ใน ๒ กองนี้ เป็นเรื่องที่จะต้องอาศัยพระบรมราชวินิจฉัยตามโบราณราชประเพณี ซึ่งคำว่า “โบราณราชประเพณี“ นั้นเป็นคำกลาง ๆ ที่ได้เคยใช้มาในกฎหมายต่าง ๆ หลายฉบับเช่นตามกฎมณเฑียรบาล และแม้แต่ในคำพิพากษาศาลก็มีที่จะต้องวินิจฉัยกันโดยอาศัยหลักฐานในทางประวัติศาสตร์ หลักฐานในทางโบราณคดี หลักฐานในทางพงศาวดาร ส่วนจะย้อนไปจนถึงขนาดไหนอย่างไรนั้นเราก็เริ่มต้นด้วยคำว่า “ถวายไว้ในพระบรมราชวินิจฉัย”แล้ว ซึ่งเมื่อถึงเวลาก็คงจะต้องมีการหารือร่วมกัน ระหว่างรัฐบาล กับผู้ที่เกี่ยวข้องต่อไป
ทั้งหมดนี้คือเหตุผลและความจำเป็นที่เสนอร่างพระราชบัญญัติใหม่มาในวันนี้ จุดใหญ่ก็คือแก้ไขถ้อยคำ แต่เพราะถ้อยคำปรากฏอยู่ในทุกมาตราจึงต้องรื้อทั้งฉบับ แล้วทำฉบับใหม่ ทั้ง ๆ ที่ฉบับเดิมเพิ่งใช้มาประมาณ ๑ ปี จึงขอกราบเรียนท่านประธานและสมาชิกเพื่อกรุณาพิจารณาตามกระบวนการต่อไปครับ”
